2012年10月31日，国家发展改革委公布了《天然气利用政策（2012）》。11年来，国际国内能源发展形势、天然气供需格局、价格水平等均发生了较大变化。在这样的背景下，2023年9月28日，国家能源局发布《天然气利用政策（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），反映了未来一个时期天然气发展的新导向。《征求意见稿》首次提出了天然气利用政策的指导思想，调整了天然气在一些细分领域的利用顺序，并通过提出加强基础设施建设和监管，进一步细化天然气行业保障措施。本版在解读新政策的基础上，为企业天然气经营提出对策建议，敬请关注。
为什么要修订《天然气利用政策》？
天然气利用政策是鼓励、引导和规范下游利用的依据。《天然气利用政策（2012）》自2012年12月1日施行以来，通过将集中式采暖用气、工业可中断用气和部分天然气发电项目提至优先类等举措，促进了天然气在一次能源结构中的占比快速提高，也优化了天然气消费结构。
11年来，随着国内资源的大力开发和液化天然气（LNG）、管道气进口量的增加，我国天然气供需形势明显好转，“双碳”目标的提出，也让天然气承担了更为重要和关键的责任。当前及今后一个时期，我国天然气行业发展环境将较之前发生较大变化。一是“双碳”目标下天然气“桥梁能源”作用凸显，天然气要适度、适当发展；二是在地缘政治风险上升背景下，能源安全的重要性提升，天然气不仅要维护自身供应安全，而且要对能源电力系统发挥一定保障作用；三是天然气市场化还处于改革深化阶段，需要进一步推动基础设施公平开放、促进多元化竞争、提高市场流动性、加强行业监管及落实现有改革举措，推进天然气行业高质量发展。在这样的背景下，政策调整势在必行。
《征求意见稿》对哪些内容进行了修订？
首次提出“天然气利用政策指导思想”
2012年版政策只提出“基本原则和政策目标”，《征求意见稿》调整为“指导思想和基本原则”，体现了近年来我国能源领域工作对“四个革命、一个合作”、建设新型能源体系、加强产供储销体系建设、积极稳妥推进碳达峰碳中和及保障能源安全等要求的基本遵循，同时不再提“提高天然气在一次能源消费结构中的比重”的目标，取而代之的是“促进天然气在新型能源体系建设中发挥更大作用”。
天然气利用顺序及相关表述发生变化
调整城镇燃气中居民炊事、生活热水等用气。《征求意见稿》不再突出强调优先大中城市，更加符合城镇燃气已经进入市场下沉阶段的行业特点。
细化分户式采暖用户。2012年版政策将“分户式采暖用户”统一列入允许类。《征求意见稿》视不同情形规定“已纳入国家级规划计划，气源已落实、气价可承受地区严格按照‘以气定改’已完成施工的农村‘煤改气’清洁取暖项目”为优先类，“城市建成区未实行集中式采暖的分户式采暖用户和已纳入国家级规划计划，气源已落实、气价可承受地区严格按照‘以气定改’实施的新增农村‘煤改气’清洁取暖项目”为允许类，“其余农村‘煤改气’清洁取暖项目”为限制类。在大气污染防治大背景下，“十三五”期间，京津冀及周边“2+26”城市以取暖“煤改气”为重点工程的散煤治理迅速铺开，对改善秋冬季空气质量效果显著，但是“有气用、能承受、可持续”的压力始终没有得到长期有效缓解。此次修订本着“稳存量、控增量”的原则对清洁取暖用气加以区别和侧重，避免出现“改而无气”“改而不用”等浪费现象，也辟谣了“煤改气”被叫停的传闻。
调整天然气汽车内容。2012年版政策将“天然气汽车（尤其是双燃料及液化天然气汽车），包括城市公交车、出租车、物流配送车、载客汽车、环卫车和载货汽车等以天然气为燃料的运输车辆”列入优先类。《征求意见稿》仅保留“以液化天然气为燃料的载货卡车、城际载客汽车等运输车辆”。近年来，随着电动车技术发展、充电设施布局完善及“油改气”政策停止，部分领域天然气汽车被新能源汽车大量替代，但在对动力性、续航能力等要求更高的重卡和跨省公交方面尚不具备强势替代能力。2023年初，工信部等八部门正式印发《关于组织开展公共领域车辆全面电动化先行区试点工作的通知》，要求在全国范围内启动公共领域车辆全面电动化先行区试点工作，进一步加快了新能源汽车在公共领域的替代。此次修订正是顺应交通电气化趋势做出的合理调整，避免与其他政策冲突。
调整天然气水运交通内容。2012年版政策将“在内河、湖泊和沿海航运的以天然气（尤其是液化天然气）为燃料的运输船舶（含双燃料和单一天然气燃料运输船舶）”列入优先类。《征求意见稿》未调整利用顺序，但限定“以液化天然气为单一燃料的运输、工程、公务船舶及装备”，另外新增双燃料和单一液化天然气燃料的“海洋工程装备”。此次修订是考虑与天然气汽车类似的“油改气”政策停止，以及支持高质量发展海洋经济。
扩大工业燃料应用范围。《征求意见稿》对可中断的工业燃料用户不再突出强调属于建材、机电、轻纺、石化、冶金等领域，符合可中断条件的工业燃料用户即为优先类；工业锅炉燃料天然气置换项目不再突出强调大中城市，位于城市中心城区的项目即为允许类。
把2012年版政策将“可中断用户的天然气制氢项目”列入优先类，其余制氢项目列入允许类。《征求意见稿》将“炼油、化工企业加氢装置配套的天然气制氢项目”列入允许类，其余制氢项目列入限制类。天然气所制氢气属于“灰氢”，在“双碳”背景下，氢气的最主要来源将是利用可再生能源发电进行电解水生产“绿氢”。此次修订既满足了当前石化、化工行业对天然气制氢的实际需求，又符合未来氢能发展方向。
调整天然气发电规定。2012年版政策将“天然气热电联产项目”列入优先类，将在陕、内蒙古、晋、皖等地的13个大型煤炭基地建设基荷燃气发电项目【煤层气（煤矿瓦斯）发电项目除外】列入禁止类，其余发电项目列入允许类。《征求意见稿》在优先类中新增“气源落实、具有经济可持续性的天然气调峰电站项目”和“带补燃的太阳能热发电项目”，将“陕、内蒙古、晋、疆等地的14个大型煤炭基地建设基荷燃气发电项目【煤层气（煤矿瓦斯）发电项目除外】”列入限制类，删除优先类中单列的“煤层气（煤矿瓦斯）发电项目”。此次修订突出了天然气发电的三个特点和趋势：一是发挥灵活性优势为电网调峰项目优先；二是与可再生发电融合发展优先；三是适应新能源体系建设需要，不对煤炭基地建设基荷燃气发电项目“一刀切”。
新增天然气与氢能融合发展。《征求意见稿》在优先类中新增“油气电氢综合能源供应项目、在保障安全前提下的终端天然气掺氢示范项目等天然气利用新业态”，借助与天然气融合，扩大氢能应用场景。
调整天然气化工政策。2012年版政策将“新建或扩建以天然气为原料生产甲醇及甲醇生产下游产品装置”和“以天然气代煤制甲醇项目”列入禁止类，《征求意见稿》将这两项移入限制类，禁止类新增“天然气常压间歇转化工艺制合成氨”。此次修订与《产业结构调整指导目录》（2023年本，征求意见稿）保持一致，顺应天然气化工产业发展面临的新形势新任务新要求。
删除过时、范围之外内容。《征求意见稿》删除“燃气空调”“城镇中具有应急和调峰功能的天然气储存设施”“用于调峰和储备的小型天然气液化设施”三项不适合市场需要或不属于天然气下游利用的内容。
保障措施更适应行业高质量发展需要
《征求意见稿》在保障措施中重点提出了加快基础设施建设、加强行业监管和完善价格机制等要求，同时在“做好供需平衡”和“安全稳定保供”中新增对地方主管部门、地方政府的责任要求，较2012年版政策更加适应当前我国天然气行业消除基础设施瓶颈、推进市场化改革、安全稳定等方面的发展要求。
油气企业应如何拓展天然气利用领域？
从天然气利用政策调整情况看，《征求意见稿》与近年天然气下游领域发展趋势和相关政策要求基本一致，且大部分较2012年版利用优先顺序没有变化。结合天然气供需形势和产业结构变化，提出以下三点对策建议。
加快推进天然气与新能源融合发展
一是推进新能源发电与天然气调峰电站耦合。天然气是当前及今后中长期解决新能源调峰问题的重要途径之一，天然气调峰需求随着新能源发展装机容量的增加而快速增长，在气源有保障、气价可承受、调峰需求大的地区应适度有序发展，特别是有风电、光伏发电项目的油气田，通过匹配好天然气生产、外输和为可再生能源调峰三者之间的关系，优化资源开发与利用。二是推进天然气管线与绿氢输送耦合。天然气管线掺氢输送，有助于扩大绿氢消费半径和应用场景，未来在满足终端难以电气化的用能需求方面大有可为，应加快开展技术示范研究，推动国内标准建设。三是推进天然气分布式与可再生能源利用耦合。新型能源体系是以新能源电力为主体的能源互联网，在极端天气频发的情况下，天然气分布式为维护能源系统的稳定性和灵活性提供重要的调节和支撑作用，需长期推进。
推动天然气化工项目转型升级
天然气化工在我国天然气产供储销体系建设中发挥了重要的调峰作用。天然气化工项目应尽快提升工艺技术、节能减污降碳、安全隐患治理等方面的水平，推动产业转型升级，争取长期发展的空间。
加强产供储销体系建设确保供应安全
当前天然气发展的逻辑已经由“在发展目标的引领下保障安全稳定供应”转变为“在保障安全稳定供应的前提下高质量发展”，换言之，天然气产供储销体系建设水平对行业发展起到了至关重要的作用。建议：一是坚定不移推动天然气增储上产，持续提升天然气自给能力；二是持续提升天然气储备能力，积极主动探索商业储气模式；三是加快天然气管网、LNG接收站投资建设，加强基础设施互联互通建设；四是下游用气项目开发以气源可落实为前提，坚守民生底线。